Der er brug for et bureaukratloft i den offentlige sektor

”Besparelserne på ledelse og administration i den offentlige sektor skal realiseres via et ’bureaukratloft’ i stedet for bare at reducere de samlede overordnede økonomiske rammer med udgangspunkt i effektiviseringspotentialet på ledelse og administration. Det skyldes, at en generel grønthøstermetode ikke vil sikre, at besparelserne rent faktisk bliver foretaget på ledelse og administration.”

Det skriver forskningschef i CEPOS Karsten Bo Larsen i denne udgave af Velfærdskronikken.

DER ER BRUG FOR ET BUREAUKRATLOFT I DEN OFFENTLIGE SEKTOR

Politikerne har siden 1980´erne haft en målsætning om mindre bureaukrati. Det har således været et udtalt politisk ønske, at ”varme velfærdshænder” (ældrepleje, grundskole, daginstitutioner med videre) skulle prioriteres højere end ”kolde hænder”, som typisk er beskæftiget med ledelse og administration. Det er dog ikke lykkedes. Navnlig de senere år er udviklingen gået i den stik modsatte retning.

I en CEPOS-analyse  har jeg sammen med en kollega vist, at statens ressourceforbrug til administration og ledelse siden 2011 er steget markant. Antallet af ”varme hænder” har derimod samlet set ligget på et stort set uændret niveau. Antallet af fuldtidsbeskæftigede administratorer i staten er således vokset med 30 pct. siden 2011. I regionerne har væksten i antallet af administratorer tilsvarende været 18 pct., og i kommunerne har stigningen været 16 pct.

Ydermere viser en anden af vores analyser, at der er effektiviseringsgevinst på 9,6 milliarder kroner, hvis alle kommuner nedbragte deres udgifter til ledelse og administration, så de kom på niveau med de mest effektive kommuner. En tilsvarende analyse af regionerne giver et effektiviseringspotentiale på 1,7 milliarder kroner.

Hvordan kunne det gå så galt? Det er der formentlig flere medvirkende årsager til – og en nærmere beskrivelse af disse kræver mere plads, end der er til rådighed her. Jeg vil således bare konstatere, at udviklingen er sket mod politikernes ønske.

UDVIKLINGEN SKAL VENDES

Hvis politikerne skal vende udviklingen, kræver det et større og anderledes fokus på styring af udgifterne til ledelse og administration. Derfor foreslår vi i CEPOS, at der indføreres et loft over lønudgifterne til årsværk på ledelse og administration (et såkaldt bureaukratloft), og at dette reduceres med fx 2 procent årligt over en årrække indtil ressourceforbruget er tilbage på niveauet i 2011. En af fordelene ved denne model er, at politikere og embedsmænd bliver tvunget til at synliggøre og løbende reducere de administrative omkostninger.

Hvis et ministerium, regionerne eller kommunerne finder, at der er behov for at blive fritaget for reduktionen i ressourceforbruget til administration og ledelse, må dette behov så dokumenteres overfor Finansministeriet – og hvis ønsket skal imødekommes, skal det kun kunne ske ved, at regeringen finder tilsvarende større reduktioner i ressourceforbruget til administration og ledelse i andre dele af den offentlige sektor. Dette svarer til, hvordan generelle merbevillingsønsker i dag håndteres og holdes indenfor de overordnede offentlige udgiftsrammer.

Reduktioner på fx 2 procent i ressourceforbruget til administration og ledelse vil i de første mange år kun være små skridt på vejen tilbage mod forbruget i 2011. Derfor kan det måske undre, hvorfor vi ikke bare foreslår en lynhurtig reduktion af ressourceforbruget til 2011-niveau, som andre har gjort. Årsagen er, at en stor del af de årsværk, der er beskæftiget ledelse og administration, udfører opgaver, der er forankret i lovgivning eller på anden måde direkte eller indirekte bestilt af det politikerne – fx i politiske aftaler om tilsyn, kontrol, registrering og indberetning og så videre. Alle de ”kolde hænder” er således langt fra kun udviklingskonsulenter, der løser opgaver, som embedsværket selv har fundet på. Derfor vil en nedbringelse af antallet af ”kolde hænder” kræve, at embedsværket effektiviserer, og ikke mindst at politikerne prioriterer. Særligt sidstnævnte vil være meget vanskelig at gøre på én gang og med et snuptag for adskillige tusinde ansattes opgaver.

EN GENEREL GRØNTHØSTERMETODE DUER IKKE

Det kan måske også undre, at man er nødt til at øremærke besparelserne til ledelse og administration via et bureaukratloft i stedet for bare at reducere de samlede overordnede økonomiske rammer med udgangspunkt i effektiviseringspotentialet på ledelse og administration. Det skyldes, at en generel grønthøstermetode ikke vil sikre, at besparelserne rent faktisk bliver foretaget på ledelse og administration.

Det er nemlig den centrale administration i kommunen, regionen og ministeriet, der varetager økonomistyringen – og dermed er det også dem, der har ansvaret for at implementere besparelsen internt. Den centrale administrationsafdeling har typisk mange gode argumenter for, hvorfor det ikke er muligt at spare på lige netop deres egne medarbejdere, og de har typisk også adskillige gode ideer til, hvordan man derimod kan spare på de ”varme hænder” ude i selve produktionen af velfærdsydelserne.

Grundlæggende teori om økonomiske incitamenter tilsiger, at administratorerne ved en generel reduktion af de økonomiske rammer uden restriktioner på implementeringen kan forventes at sende Sorteper videre til de ”varme hænder”, og jeg har gennem min mange år som embedsmand utallige gange i praksis set disse teoretiske forudsigelser blive til virkelighed.